常州市政府办公室关于转发《常州市市区城乡困难群众临时生活救助实施办法》的通知
江苏省常州市人民政府办公室
常政办发〔2008〕87号
常州市政府办公室关于转发《常州市市区城乡困难群众临时生活救助实施办法》的通知
各辖市、区人民政府，市各委办局，市各公司、直属单位：
现将市民政局、财政局制定的《常州市市区城乡困难群众临时生活救助实施办法》转发给你们，请认真贯彻执行。
二○○八年九月二十七日
常州市市区城乡困难群众临时生活救助实施办法
常州市民政局 常州市财政局
第一章 总 则
第一条 为进一步完善本市社会救助体系，及时有效解决城乡居民临时生活特殊困难，根据《省政府办公厅关于印发江苏省城乡困难群众临时生活救助实施办法的通知》（苏政办发〔2007〕132号）和《市政府关于进一步加强社会救助体系建设的意见》（常政发〔2008〕4号）等规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 临时生活救助制度，是对在日常生活中由于各种临时性、突发性及其他特殊原因造成基本生活出现暂时困难的家庭，给予非定期、非定量生活救助的制度。
第三条 各级民政部门负责本行政区域内城乡居民临时生活救助的实施和管理。
第四条 临时生活救助应体现及时、高效、适度、公正，侧重于临时性、救急性和补充性。
第二章 临时生活救助对象
第五条 临时生活救助对象应当是具有本市市区户籍的常住居民，且具备下列条件之一：
（一）因重大疾病、突发性事件及其他特殊原因，导致基本生活出现暂时困难的低保家庭；
（二）因重大疾病、突发性事件及其他特殊原因，导致基本生活出现暂时困难的低保边缘家庭（指家庭人均收入高于当地低保标准但低于低保标准2倍的家庭）；
（三）当地政府认定的其他应予救助的对象。
第六条 有下列情形之一的不予临时生活救助：
（一）因打架斗殴、交通肇事、酗酒、赌博、吸毒等原因导致家庭生活困难的；
（二）参与政府明令禁止的非法组织活动的；
（三）拒绝管理机关调查，隐瞒或不提供真实收入、出具虚假证明的；
（四）无理取闹或谩骂、侮辱、威胁工作人员的；
（五）当地政府认定的其他不予救助的人员。
第七条 因流域性水灾、旱灾、风雹等自然灾害，以及较大范围环境污染、破坏性灾害和不可抗拒因素造成社会性灾害实施的救助不适用本办法。
第三章 家庭收入核定与计算
第八条 对申请临时生活救助的对象家庭收入核定与计算，可参照城乡低保的有关规定或各地制订的相关办法执行。在核定家庭收入时，既要看申请人家庭收入，同时还要考虑家庭因特殊原因造成巨额支出后的实际困难程度。
第四章 临时生活救助标准
第九条 实行临时生活救助时，应根据救助对象困难原因、种类、程度等因素，结合临时生活救助资金状况，按照下列救助档次和标准实施分类救助：
（一）对低保家庭救助标准，一次性救助金额最高限额3000元，一个家庭全年临时生活救助累计最高限额6000元；
（二）对低保边缘家庭救助标准，一次性救助金额最高限额2000元，一个家庭全年临时生活救助累计最高限额4000元；
（三）对其他特殊困难家庭救助标准，一次性救助金额最高限额1000元，一个家庭全年临时生活救助累计最高限额2000元。
第十条 因重大疾病导致基本生活困难的家庭申请临时生活救助，原则上一年只能申请一次，救助金额不得高于个人自付医疗费用且不得高于一次性最高限额。
因多种原因导致基本生活困难的家庭重复申请临时生活救助，每年不得超过二次，救助金额不得高于累计最高限额。
第五章 临时生活救助程序
第十一条 临时生活救助按照下列程序办理：
（一）申请临时生活救助，由户主向户籍所在地居（村）委会提出书面申请，填写《常州市市区困难群众临时生活救助申请审批表》，并提供户口簿、身份证、家庭收入证明、困难原因证明等相关材料；
（二）居（村）委会对申请材料进行调查核实，并张榜公示5天，无异议的，签署意见后报街道（镇）审核；
（三）街道（镇）对居（村）委会上报的申请材料进行审核，对符合条件的，签署意见后报区民政部门；
（四）区民政部门对上报的材料进行审查，符合条件的批准实施救助，并确定救助金额，通知街道（镇）发给临时生活救助金；不符合条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。
第十二条 对申请临时生活救助的调查、审核、审批程序，原则上从申请材料齐全后不超过7个工作日（不包括张榜公示时间）。对因突发性灾难无法维持基本生活的家庭，可简化程序、特事特办，必要时可由区民政部门直接受理。
第六章 资金筹措和使用管理
第十三条 临时生活救助资金由各区根据救助支出需要，通过财政预算、社会捐赠等渠道筹集。对新北区、天宁区、钟楼区和戚墅堰区，市慈善资金按照每个街道（镇）每年4万元的标准给予补助。市财政按照每个街道（镇）6万元的标准给予一次性启动资金补助。武进区的临时生活救助资金由武进区解决。
第十四条 临时生活救助资金实行财政专账管理，专款专用。年度结余资金可结转下年度使用，不得用于平衡预算或挪作他用。
第十五条 临时生活救助资金的使用和管理接受财政、审计、监察等部门的监督。
第七章 监督与处罚
第十六条 临时生活救助应按照公开、公平、公正原则，坚持民主评议和公示制度，广泛接受社会监督。
第十七条 申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请临时生活救助的，取消其一年内再次申请临时生活救助的资格。
对以欺骗、贿赂等不正当手段取得临时生活救助金的，由民政部门追回冒领款物，并取消其三年内再次申请临时生活救助的资格。
第十八条 对因失职或徇私舞弊、滥用职权违规办理临时生活救助的经办机构和人员，应追究相关机构和人员的责任。情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第十九条 金坛市、溧阳市可根据本地实际情况，参照本办法执行。
第二十条 本办法自2009年1月1日起施行。
浅论道路交通事故中的损害赔偿
江西省奉新县人民法院 蔡 武
[摘要]随着国民经济的快速发展，我国机动车辆迅猛增加，对道路交通秩序和交通安全的要求也越来越高，道路交通安全显得越来越重要，如何预防和减少道路交通事故，保障交通安全已成为是国家和社会的共同关注的问题。我国颁布的《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国道路安全法实施条例》早已在2004年5月1日起实施。同期生效的还有《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》。这些法律法规的出台，虽有利于规范交通秩序，维护交通安全。但我国每年发生的道路交通事故的起数和死亡人数均仍排在世界的第一位。在交通事故的处理上，还是存在着诸多问题，如交通事故责任主体的确定，归责原则，赔偿责任的赔偿原则、标准等还有待进一步探讨。由此从以下几个方面对交通事故的责任主体的确定，归责与赔偿进行论述。
[关键词] 道路交通事故 归责原则 损害赔偿
一、关于交通事故损害赔偿责任主体及范围
《中华人民共和国道路交通安全法》颁布实施，为公安机关和人民法院处理交通事故引发的人身损害赔偿案件提供了主要法律依据，但在责任主体及范围的规定上较《中华人民共和国道路交通事故处理办法》抽象，致实践中操作和把握的难度加大。道路事故造成损害的情形比较复杂，很难对赔偿责任主体作出一致的认定。我国《道路交通事故处理办法》对此作了如下规定：“交通事故责任者对交通事故造成损失，应当承担赔偿责任，承担赔偿责任的机动车驾驶员暂时无力赔偿的，由驾驶员所在单位或机动车所有人负责垫付，但是机动车驾驶员在执行职务中发生交通事故负有交通事故责任的，由驾驶员所在单位或机动车所有人承担赔偿责任，驾驶员所在单位或机动车的所有人在赔偿损失后，可以向驾驶员追偿部分或全部费用。”《中华人民共和国道路交通安全法》继承了原《道路交通事故处理办法》中的表述，由此确立了我国机动车道路事故赔偿责任主体的基本原则有：
(一)直接赔偿原则。此种情形主要造用于机动车驾驶方存在过错，是事故的直接制造者和权利义务的直接承受者。
(二)先行垫付原则。针对的情况主要是未参加强制性保险的责任人无力赔偿（含仅有部分赔偿能力的情况）以及未查明事故责任人的情况下，为不使被害人的损害赔偿无法实现，立法上做出的强制性规定。实践操作中，基于公序良俗的价值原则，责令直接责任者承担先行垫付责任。
(三)替代赔偿原则。发生交通事故造成人身伤亡或财产损失的，基于保险合同的约定，由保险方承担的替代责任，即由保险公司在责任人参加的第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。
而在现实中，发生道路交通事故的情况是复杂的，难以统一的对责任主体做出认定。实际中事发生后，还有象机动车辆挂靠单位、分期付款购买的机动车、被盗机动车辆、存在雇佣、租赁、借用关系的机动车辆、在维修当中的机动车辆、所有人指令驾驶员为他人无偿搬运物品的机动车辆、经济利益归他人所有的机动车辆、第三人擅自驾驶的他人的机动车辆如何确立责任主体等等一系列问题。如果仅依照法律的字面规定，概然地确定事故赔偿责任主体，显然会与立法精神和物流行为实际相违背，造成司法与社会实际不符，因此有必要视具体情形而定。
道路交通事故是因机动车运行所致，对机动车享有支配、使用、支配和收益的人员范围比较广泛。责任主体既可以是驾驶员和机动车的所有人，也可以是借用人、承租人、受雇人、机动车所有的单位的职工，甚至可以是盗车者和第三人。因此，必须确立一个比较固定的完整的认定标准，维护法律的稳定性与可执行性。我国《道路交通安全法》及其实施条例和最高人民法院的司法解释已就该类问题作出一些规定和解释，为我们具体实践提供了一定的参考依据，但不是很完善，需要我们的司法者在具体适用中运用一定的立法精神结合实际情况并结合法律价值进行处理，以达到个案平衡。
二、道路交通事故责任的性质及特点
(一)道路交通事故责任是一种侵权责任，与一般侵权责任相比，具有一定的特殊性。
1、侵权物的特殊性。主要是在道路上行驶的机动车辆，是一种高速运输工具。它们行为时，对周围环境具有一定的可预见或能性的危险性。
2、道路交通事故责任的发生，我国法律规定是出于行为人的过失引起。道路交通事故中，行为人对事故的发生主观上只能是过失，而不能是故意。如果是故意造成危害社会的，则是属刑法调整的犯罪行为，而且不能是交通肇事罪。
3、构成要件和免责条件上的特殊性。一般民事侵权责任适用过错责任原则由四个要件构成，即由损害事实、因果关系、行为的违法性和过错组成要件，其免责事由一般基于当事人的约定。，而道路交通事故责任适用无过错责任原则只需由损害事实和因果关系即可构成，不需四要件齐备，其免责事由一般应由法律做出规定。
(二)道路交通事故行为侵害的客体是人身权和财产权。如果道路交通事故行为造成人身伤亡的，那么其行为侵害的对象是他人人身，即不仅侵害了他人的健康权或生命权，而且还侵犯了其他既得的人身权益，也可能造成受害人今后某些权益的丧失，如致人伤残，使人部分或全部丧失机体的某种能力，不能获得或少获得收益，直接或间接地影响其对被扶养人扶养等；造成财产损失的，侵害的对象是他人财产，既包括已即得的财产权利也包括将得的财产权利。实际中。道路交通事故行为往往同时侵害受害人的人身权和财产权。
三、道路交通事故责任的归责原则
归责原则就是指在行为人的行为致人损害后，根据何种标准和准则确定行为人的侵权责任。它既是认定侵权构成，处理侵权纠纷的基本依据，也是指导侵权损害赔偿原则的基本准则。当前，世界各国对道路交通事故采取的归责原则大致有四种：一是过错责任原则；二是过错推定责任；三是无过错责任原则；四、公平责任原则。
(一)过错责任原则
过错责任原则，是以当事人的主观过错为其构成侵权行为的必备要件的归责原则。过错就是行为人行为时的故意或过失的主观心理状态。在过错责任原则下，对一般侵权责任行为实行谁主张谁举证的原则。
(二)无过错责任原则
无过错责任原则，是指当事人实施了加害行为，虽然其主观上无过错，但根据法律规定仍应承担责任的归责原则。无过错责任原则的适用有特殊要求：1、无过错责任原则的适用必须有法律的明确规定。2、适用无过错责任，原告只需证明损害事实的存在及与其有因果关系。
(三)过错推定责任原则
过错推定责任原则，是指行为人的行为只要致人损害就推定其主观上有过错，除非其能证明自己没有过错，否则应承担民事责任。过错推定责任仍是以过错作为承担责任的基础，因而其不是一项独立的归责原则，只是过错责任原则的一种特殊形式。在过错推定责任的情况下，对过错问题的认定实行举证责任倒置原则。过错推定责任原则只有在法律明确规定的情况下才可适用。
(四)公平责任原则
公平责任原则，是指损害双方的当事人对损害结果的发生都没有过错，但如果受害人的损失得不到补偿又显失公平的情况下，由当事人分担损害后果。适用公平责任原则时要注意：1、适用公平责任的前提是当事人无过错。2、当事人如何分担责任，要根据个案的具体情况确定，应综合衡量，力求公平。
在我国《民法通则》颁布实施之前，学理上大多认为道路交通事故赔偿责任是高度危险作业的赔偿责任。《民法通则》颁布实施以后，理论界和实务界一致认为道路交通事故赔偿责任适用《民法通则》第一百二十三条之规定，属于高速运输工具的高度危险作业民事责任，适用无过错责任原则。
我国《道路交通安全法》将机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生的道路交通事故损害确定为特殊侵权，适用无过错责任的归责原则。《道路交通安全法》第76条第1款第2项和第2款的内容如下：“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担责任。”从上述法律规定的内容可以看出，对此类交通事故的损害行为采取的归责原则是基本—致的，体现了单行法与基本法相一致的立法原则。我国《道路交通安全法》第七十六条第一款第一项规定：“机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担责任；双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任。”这就是说在机动车之间实行过错责任原则。十届全国人大常委会第三十一次会议对道路交通安全法第７６条作出修改，明确了机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故时，机动车一方如何承担赔偿责任的问题，规定机动车一方没有过错的，承担不超过１０％的赔偿责任。就是说在机动车之间实行过错责任原则的同时在机动车与行人之间实行公平责任原则，即明确了机动车的最大注意义务和最小责任感限制。修改后的道路交通安全法还明确规定，机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故，非机动车驾驶人、行人没有过错的，由机动车一方承担赔偿责任。发生交通事故的原因往往复杂多样，在双方都有责任的情况下，机动车一方应当如何承担赔偿责任？修改后的道路交通安全法对此作出明确规定，有证据证明非机动车驾驶人、行人有过错的，根据过错程度适当减轻机动车一方的赔偿责任。之所以没有规定统一的赔偿比例，主要的考虑是交通事故错综复杂，在当事人和解、公安机关调解或者人民法院审判中，根据上述原则确定个案的具体赔偿数额较为切合实际。只所以这样规定是因为机动车应承担比行人更多的注意义务，这样才能更好地体现社会主义制度下的公平正义。
由此，我国《道路交通安全法》在交通事故责任的归责原则上是贯彻以“无过错责任原则”为主，“过错责任原则”和“公平原则”为补充的法律适用原则。
四、道路交通事故的责任认定和民事损害赔偿
(一)交通事故责任认定书与民事损害赔偿责任分配
我国《道路交通安全法》第一条规定“为了维护交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法”。说明有社会法的性质；交通事故的处理和责任认定，正是体现了一种国家公权力的干涉。交通事故民事损害赔偿请求权，属私法的范畴，对它的归责原则的认定，体现的是一种审判权和被动权。
我国《道路交通安全法》第七十三条规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。”首先，交通事故责任认定书是公安机关交通管理部门作为自己处理交通事故的证据，责任认定是公安机关为最终的行政决定所必经的程序和步骤，是具体行政行为的一部分，责任认定的主要功能在于为公安机关行使最终的行政处罚权提供依据，是一种主动性权；虽然公安机关在调解时仍然把责任认定作为证据来分配赔偿责任，但这已不是责任认定的主要功能。法院在审理交通事故损害赔偿案件时，应当以审查证据的一般原则对引发交通事故的法律事实、过错等进行全面的法庭调查，如果法院认为公安机关交通管理部门的责任认定与事实不符或与民事责任的归责原则不符，完全可以按自己查明的事实、适用民事责任的归责原则作为定案的依据，无需征得公安机关交通管理部门的同意。当事人在起诉或抗辩时，可以按自己主张的事实和认为应当适用的归责原则进行诉讼和抗辩，不受交通事故责任认定书的限制或先置行使撤销权。
(二)道路交通事故的责任认定和损害赔偿的责任分配在归责方法上的距离。
我国《道路安全法实施条例》第九十一条规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故的行为对交通事故所起的作用及过错的严重程度，确定当事人的责任。”根据本规定，认定交通事故的责任有两个因素，即1、行为人对交通事故所起的作用；2、过错的严重程度。也就是说，在交通事故中，行为人有同等的过错不一定承担同等的责任，过错大的不一定是交通事故的主要责任人。
我国《道路安全法实施条例》第九十二条规定：“发生交通事故后当事人逃逸的、逃逸的当事人承担全部责任。但是，有证据证明对方当事人也有过错的，可以减轻责任。当事人故意破坏、伪造现场、毁灭证据的，承担全部责任”。该规定包括责任认定的两种例外情况，第一种是发生事故后当事人逃逸必须承担的责任；第二种是当事人故意破坏伪造现场、毁灭证据的必须承担的责任。《交通安全法》第七十六条第一款标第二项规定“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置的措施的，减轻机动车一方的责任。”该条规定强调的是交通事故中行为人的作用和对行人的保护。从社会法的角度看，它以加强管理和维护社会利益为出发点。损害赔偿案件的审理，必须受民法法律原则的制约。民法归责原则的例外，主要表现在无过错责任原则和公平责任原则上，无过错责任原则的受害人往往是被动者；公平责任原则也是在查明双方都没有过错，从其他法律关系角度又找不到责任承担者时才适用。这两者都符合公平正义而被损害赔偿归责原则所接纳。这样，对于交通事故责任认定的例外，在损害赔偿的诉讼过程中，应当允许当事人在举证期限内，证明自己过错的大小，最终根据能证明的过错来确定赔偿数额的分配，而不仅仅只是依据交警部门的事故责任认定书。
(三)交通事故的责任认定和损害赔偿责任分配在适用法律的范围上的距离。
交通事故的责任认定是公安机关交通管理部门作出最终具体行政行为的一个环节，它所适用的法律有一定的限制范围，主要是《道路交通安全法》、《安全法实施条例》和《交通事故处理规定》等。由于受到其自身权力范围和法律适用范围的限制，因此，在责任认定中，不能做出全面、客观的分析和划分过错的举证责任、责任人的范围等，从而导致交通事故的责任认定和损害赔偿的责任分配不相一致，导致损害赔偿责任和事故认定书之间产生在实际操作中产生一定的距离。
