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破产撤销权行使问题研究/韩长印

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 07:18:10  浏览:9209   来源:法律资料网
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◇韩长印 上海交通大学法学院 教授

  关键词: 破产法/破产撤销权/托管债务人/偏颇行为/多重抵押/浮动抵押
  内容提要: 破产撤销权在破产重整程序中行使的主体归属、抵押担保权撤销后撤销利益是否保留以及到期债务清偿撤销中的抗辩事由等问题,是目前破产法理论界认识不一并在司法实务中难以操作的突出问题。在破产重整程序中破产撤销权的行使主体应归属于托管债务人,抵押担保权撤销后的撤销利益应采次序固定主义模式,对到期债务个别清偿中“债务人财产受益除外”这一抗辩规则应结合不同情势加以分析和判断。

  破产撤销权是指破产管理人拥有的对债务人临近破产程序开始的期间内实施的有害于债权人利益的行为,在破产程序开始后予以撤销并将撤销利益复归破产财团的权利。[1]《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)第31条、第32条、第34条对破产撤销权的行使要件、行使对象、行使方式等作了规定。但是,无论是从规范分析还是从实务操作的角度看,破产撤销权制度运作中都存在许多较为复杂的理论和司法难题。目前,较为突出的问题主要表现为破产重整程序中破产撤销权的行使主体、多重抵押担保中撤销利益的保留以及对偏颇行为行使撤销权的例外抗辩等方面。有鉴于此,笔者拟对上述问题作些探讨,以期对我国破产法的理论和实践有所助益。

  一、破产重整程序中破产撤销权的行使主体

  《企业破产法》第34条规定:“因本法第31条、第32条或者第33条规定的行为而取得的债务人的财产,管理人有权追回”。由此可见,该条规定把破产撤销权的行使主体确定为破产管理人。问题在于,《企业破产法》第73条规定:“在重整期间,经债务人申请,人民法院批准,债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。有前款规定情形的,依照本法规定已接管债务人财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务,本法规定的管理人的职权由债务人行使”,那么,破产重整程序中管理人的职权由债务人行使之后,撤销权是否应当同时转由债务人行使呢?

  对此,有学者指出,我国企业破产法“在重整程序中借鉴了美国的经管债务人(即占有中的债务人)制度,规定在重整程序中债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。不同的是,在经管债务人制度下同样设置有负责监督事宜的管理人……考虑到撤销权的行使可能与经管债务人的利益发生冲突,而我国目前债务人的破产欺诈行为严重,诚信不足,所以撤销权不宜由经管债务人自行行使,仍应由管理人统一行使”。[2]

  应当说,我国现行破产法对该问题的规定并不十分明确和清晰,[3]因为一方面,《企业破产法》第73条第1款规定:“在重整期间,经债务人申请,人民法院批准,债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务”。另一方面,《企业破产法》第73条第2款又规定,在债务人自行管理财产和营业事务的情况下,“管理人的职权由债务人行使”。于此情形,债务人“自行管理财产和营业事务”本身是否包括“行使破产撤销权”的内容、债务人代行的管理人职权中是否当然包括“行使破产撤销权”的内容呢?法律规定语焉不详。

  笔者认为,在破产重整程序中,当债务人自行管理财产和营业事务之后,破产撤销权应当由债务人(以下称托管债务人)行使;[4]并且由于在破产重整程序中以债务人(而非管理人)负责重整事务为常态,[5]因此明确赋予托管债务人以破产撤销权具有较为突出的现实意义。其理由如下:

  1.它是由托管债务人的法定职责决定的。在债务人负责重整事务的情况下,管理人的职权由债务人代为行使,《企业破产法》并未另外赋予管理人以破产撤销权。《企业破产法》第73条规定,一旦债务人申请管理破产重整事务并且得到人民法院批准,管理人的职权便概括性地移转给债务人行使,此时管理人仅仅享有监督权(即便是在破产重整程序终结之后的重整计划执行期间和监督期间,[6]管理人也仅仅享有监督重整计划执行的权利),[7]并不享有监督权之外的其他职权,当然也不享有破产撤销权。如果将《企业破产法》的现行规定解释为由管理人行使破产撤销权,那么既可能与《企业破产法》设立托管债务人的初衷相违背,又可能使重整企业陷入同时存在托管债务人、管理人两个法定代表人的尴尬境地。

  2.它是由托管债务人的双重身份决定的。破产重整程序中的债务人作为托管债务人,其身份已经不再等同于普通的破产债务人而具有双重性。[8]这是因为:(1)托管债务人既具有债务人的身份,继续负责管理债务人的财产和营业事务,又具有托管人的身份,担当托管人的全部职权和职责(不含管理人对债务人的监督权和调查权),[9]包括代表破产财团起诉或者应诉、行使破产撤销权并追回相关的财产和利益等。[10](2)托管债务人的双重信义义务由此开始发生转变。破产重整中的企业并不完全等同于破产清算中的企业,其投资者的剩余索取权尚未完全归零,因此投资者和债权人的利益将同时维系于破产财团之上,债务人企业中的董事、监事、高管等原本仅仅对债务人企业或者投资者承担的信义义务,此时开始以托管债务人的身份拓展到债权人身上,需要同时对股东和债权人两类不同的主体承担信义义务,具体表现在对破产财团(重整中的债务人)的忠实和勤勉义务方面,履行善良管理人应当尽到的注意义务,以及包括避免利益冲突、克制自我交易、公平对待所有当事人、尽力使破产财团价值最大化在内的忠诚义务等。[11]由此,负责破产撤销权的行使并谋求破产财团利益的最大化以及债权人利益的平等保护,无疑当属托管债务人的重要职责。

  二、多重抵押担保中撤销利益的保留问题

  (一)多重抵押中撤销利益的处置模式

  债务人就某项特定财产设置两项以上抵押权时,如果前次序抵押权被依法撤销,那么后次序抵押权是否当然升进也是破产撤销权行使过程中亟须明确的问题。抵押人具有足够的清偿能力而未进入破产程序时,抵押权人的次序权或者顺位先后通常不具有明显的法律意义,原因在于后次序抵押权即便属于不足额抵押,由于其有权对债务人的全部责任财产实施求偿,因此通常不存在债权实现方面的风险。但在抵押人陷入破产的场合,抵押财产便成为抵押权得以实现的主要保障,位居次级顺位的不足额抵押债权人,如果不能于先顺位抵押权被依法撤销后获得相应的次序升进,那么其债权余额将被视为普通债权,此时的抵押权实现顺位是否升进问题就显得至为重要。我国担保法和物权法对此并未作出相应的规定。

  在立法例上,同一标的物之上有多个抵押权存在时,对多重抵押中撤销利益的处理模式有次序升进主义与次序固定主义之别。次序升进主义,是指同一抵押物上有多个抵押权时,前次序抵押权因拍卖抵押物以外的原因消灭时,后次序各个抵押权当然依次升进;次序固定主义,是指同一抵押物上有多个抵押权时,在先次序抵押权消灭时,后次序抵押权固定在原次序位置并不升进。

  次序升进主义的立法理由在于,民法上之抵押权乃为担保债权而设,系从属于主权利即担保债权之从权利。抵押权既系以担保债权之清偿为目的,则于债权消灭时,自无继续存在之理由。[12]次序固定主义的立法理由在于,“近代抵押权已自保全抵押向投资抵押进化,抵押权所支配之抵押物交换价值,乃是一项纯价值权,自应予以独立,俾得在金融交易市场上流通,扮演金钱投资媒介手段之角色,是以抵押权所支配之上述价值,自应处于独立与稳定之状态,抵押权次序之固定,即为其中一项重要原则”。[13]

  (二)破产程序中多重抵押之撤销利益采次序固定主义模式的合理性

  就破产程序中遇到撤销利益是否保留问题的处理方法,笔者主张采用次序固定主义模式。其理由主要有以下两个方面:

  1.次序固定主义模式本身符合抵押权设定顺序的风险差别规则。我国台湾地区民法理论界早在20世纪60年代就明显倾向于次序固定主义的立法模式。[14]正如有学者指出的:“学者间一致认为:就债权人方面言,原居于第二次序之二号抵押权,原仅有就第一次序抵押权人受清偿后之余额受清偿之机会,今因偶然情势,跃居第一次序,得受优先清偿,无疑受意外之利益。就债务人方面言,设定第二次序抵押权所负担之利息较高,其他条件亦较苛,若因升进关系,使原居于第二次序之抵押权人得先于他债权人而受清偿,对于债务人极为不利。因之,次序升进办法,极不合理,有急速改正之必要”。[15]应当承认,两相比较而言,次序升进主义的立法缺陷更为明显,“后次序抵押权人于设定抵押权时,对其次序在后,优先受偿之机会并非十足保障之不利状况,实已充分认知,因此一般而言,后次序抵押权人均以提高利率或约定其他较先次序抵押权人优厚之条件,弥补其不利。然先次序抵押权消灭时,无论原因为何,后次序抵押权当然升进,此不仅使后次序抵押权人,因先次序抵押权消灭之偶然且通常与其无关之事由,获致原来所未能支配之担保价值,已非合理,且后次序抵押权升进,占用先次序之结果,使得所有人无法利用该先次序抵押权,获取必要与有利之融资,对所有人而言,亦非适当”。[16]此外,《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)在两项以上的抵押权产生竞合时,对抵押权的协议变更和实现顺位采取的是严格限定的立法态度。例如,《物权法》第194条第1款规定:“抵押权人与抵押人可以协议变更抵押权顺位以及被担保的债权数额等内容,但抵押权的变更,未经其他抵押权人书面同意,不得对其他抵押权人产生不利影响”。《物权法》第199条还规定:“同一财产向两个以上债权人抵押的,拍卖、变卖抵押财产所得的价款依照下列规定清偿:(1)抵押权已登记的,按照登记的先后顺序清偿;顺序相同的,按照债权比例清偿;(2)抵押权已登记的先于未登记的受偿;(3)抵押权未登记的,按照债权比例清偿”。上述规定虽然并未涉及债务人破产以及前顺位抵押权被撤销情况下的次序安排问题,但从其蕴含的立法精神看,足见其更倾向于倡导抵押次序固定主义的做法。

  2.次序固定主义模式符合破产法追求债权人公平受偿的基本理念。如果说在债务人没有陷入破产境地时采取次序升进主义有其一定的积极意义,并且更符合担保物权的从属性特征的话,那么,在抵押义务人进入破产程序后仍然恪守抵押权的次序升进主义,将会严重背离破产法保护债权人公平受偿的立法宗旨。从债权人利益保护的角度看,破产法的立法宗旨包括两个方面:一是全体债权人利益的最大化,二是债权人相互之间的公平受偿。[17]以此对照破产撤销权的制度功能,[18]其对诈欺行为的撤销,主要在于实现全体债权人利益最大化的立法宗旨;而对偏颇行为的撤销,则主要在于实现债权人之间公平受偿的立法宗旨。具体到偏颇行为所对应的公平受偿宗旨而言,破产法必须严格区分破产程序开始前、后成立的不同债权,分别确立不同的立法态度,即破产程序开始之后形成的债权构成共益债权,从破产财团中优先受偿;而破产程序开始之前的债权则构成破产债权,只能按照平等分配规则受偿。如果破产程序开始之前成立的普通破产债权能够通过追加担保或者改变担保顺序的方式获得受偿结果的提升和改善的话,那么都将归于破产撤销的范畴而产生破产撤销权的行使问题。就抵押权而言,“若债务之成立与担保之提供系同时为之者,则非偏颇行为,此乃因为担保权与债务同时发生者,双方所订立之契约,由原始之对人契约变为对物契约,因此担保之要求为约内要求,担保之提供为一种有偿行为;而在现有债务后提供担保之情形,担保之要求即为约外要求,担保之提供为一种无偿行为”。[19]也就是说,无论是破产程序开始之前还是开始之后,如果担保权的设定是与债权的成立同时发生的,那么不涉及破产撤销权问题,但如果某项债权属于破产程序开始之前的普通破产债权(现有债权),并且该债权在成立之时并未设置担保,那么在撤销权的法定追溯期限内(我国为受理破产申请前1年内),以债务人的特定财产为其追加提供担保的行为,即属于可撤销行为,与破产债权公平受偿的破产法原则相悖;同理,如果两个以上的抵押权人之间在破产程序开始之前,已经存在受偿次序、受偿比例(不足额担保的场合)等方面的差异,那么,仅仅由于次序在先的担保权的撤销而改变次序在后的担保债权的受偿顺位将同样构成偏颇行为。因为如果不存在抵押权的撤销事由,那么后顺位的担保债权必然因为其不足额担保的事实而使其剩余的无担保债权转化为普通破产债权,但如果此时采取次序升进主义,那么无疑会在该不足额担保债权人与其他债权人之间产生厚此薄彼的后果。因此,此时采取次序固定主义模式,更符合破产法公平对待破产债权的立法宗旨。

三、到期债务个别清偿撤销的抗辩事由

  《企业破产法》第32条规定:“人民法院受理破产申请前6个月内,债务人有本法第2条第1款规定的情形,仍对个别债权人进行清偿的,管理人有权请求人民法院予以撤销。但是,个别清偿使债务人财产受益的除外”。从该条关于到期债务个别清偿的撤销要件看,如果债权人要想免于到期债务受偿行为的撤销,那么必须证明其对到期债务的受偿行为符合两项抗辩事由之一:(1)到期债务的受偿发生在债务人达到破产界限之前;(2)该个别受偿行为能够使债务人的财产受益。兹分述如下。

  (一)对到期债务的清偿发生在债务人形成破产原因之前

  本来,如果没有破产程序的启动,那么到期债务的个别清偿一般是合法的或者不应撤销的,并且债权人对破产程序的开始可能事实上没有预知或者不可能预知,因而很难说他们有接受偏颇行为的恶意动机,破产法如果不分“青红皂白”地一概予以撤销,那么就会使债权人大惑不解并对其合法权益造成损害。[20]然而,破产法上对偏颇行为的撤销权或许是“偏颇行为(撤销)制度最能彰显破产程序颠倒乾坤的威力”[21]所在,也是破产法作为一种总括强制执行程序与破产法之外的个别强制执行程序的主要差别所在。在债务人并未丧失偿债能力时,债权的清偿是遵从“勤勉竞赛”、“先来先得”的个别强制执行规则,而当债务人丧失偿债能力尤其是进入破产程序之后,前述规则将被“概括清偿”、“公平分配”的破产法规则所替代。[22]加之,民商事法律规范并非全以民商事主体的行为作为其立法本位,社会资源的公平分配也是一些民商事法律规范的立法本位。正如曾世雄教授所言,当取得利益或取得生活资源的方法合法,但取得的结果却发生资源分配不公的现象时,即产生了应否受法律保护的问题。若尊重取得方法的合法,则利益应归取得利益的当事人;反之,若尊重资源分配的合理性,则应将利益设法调回而归还他方当事人。[23]

  但是,我们应当看到,即便同样是偏颇清偿行为,对到期债务的清偿毕竟明显不同于对未到期债务的清偿,两者起码在偏离债权人公平受偿这一破产立法宗旨的程度上存在较大差别,从合理平衡破产财团与不同性质破产撤销权相对人之间的利益关系角度看,法律对此应当区分对待。例如,《企业破产法》第31条第3项、第4项对“未到期债务”的清偿行为的撤销就采取了一概撤销的方式,并没有附加任何抗辩或者除外事由。《企业破产法》第31条的立法逻辑在于:法院受理破产申请之前的1年期内,法律推定债务人是存在破产原因的,此间对“未到期债务”的清偿一概予以撤销,不允许任何抗辩事由的存在,也不允许以相反的事实推翻法律的推定;而《企业破产法》第32条对6个月追溯期内“到期债务”的清偿则附加了一个抗辩事由(实际出现破产原因)和一种例外情形(使债务人财产受益)。[24]这样说来,在到期债务的清偿行为发生时债务人是否实际陷入破产境地,对能否行使撤销权就显得至关重要。

  笔者认为,在对债务人是否实际陷入破产境地这一抗辩事由作出判断时,应当注意以下问题:
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关于印发忻州市市容环境卫生管理暂行办法的通知

山西省忻州市人民政府办公厅


关于印发忻州市市容环境卫生管理暂行办法的通知


忻政发〔2008〕93号

各县、市、区人民政府,市直各委、局、办,忻州经济开发区管委会,各有关单位:

现将《忻州市市容环境卫生管理暂行办法》印发给你们,请忻府区人民政府、忻州经济开发区管委会、市直各有关单位按照要求,加强城市市容环境卫生管理,其余各县市要结合实际,制定管理办法,扎实推进市容环境卫生管理工作。

特此通知

二OO八年十二月一日

忻州市市容环境卫生管理暂行办法

第一章 总则

第一条 为加强城市市容市貌、环境卫生管理,创造清洁优美的人居环境,根据《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》、《城市绿化条例》,住房和城乡建设部《城市建筑垃圾管理规定》、《城市生活垃圾管理办法》、《城市道路照明设施管理规定》和《山西省城市绿化实施办法》、《山西省城市市容和环境卫生管理实施办法》等有关法律、法规和规章,结合我市实际,制定本办法。

第二条 本办法所称的城市市容环境卫生管理,是指城市道路及标志、建(构)筑物及公用设施、户外广告牌匾、城市照明、园林绿地及公园、集贸市场、环境卫生、施工工地及交通运输工具容貌等所构成的城市景观。

第三条 本办法适用于忻州市规划区范围内的单位和个人。

第四条 市建设行政主管部门负责本市城市市容环境卫生的监督管理工作。

市建设行政主管部门所属相关城市市容环境卫生管理机构、忻州经济开发区建设局、忻府区建设局负责各自管辖范围内城市市容环境卫生的日常管理工作。

机关、团体、学校、部队、企事业单位、居民小区、城中村等负责本单位(村)的日常管理工作。

文化体育娱乐场所、公共绿地、公用设施、河道、公园、车站、停车场(站)、集贸市场、施工工地、洗车业、交通运输工具等,由经营者或产权单位负责日常管理工作。

城乡结合部按地权、路权分别实施管理。

公安、工商、环保、文化、卫生、民政、交通、公路、广播电视、电信、邮政、电力等部门应按各自职责,依法对城市市容环境卫生相关事宜实施管理。

第五条 建立城市市容环境卫生管理联动机制,各行政主管部门及其依法委托的执法单位按照责任分工负责城市市容环境卫生管理的执法工作。

第六条 任何单位和个人都有维护城市市容环境卫生的义务和规劝、检举损害市容环境卫生行为的权利。

第七条 市、区人民政府、忻州经济开发区对城市市容环境卫生建设和管理等所需经费应纳入本级预算,优先保障,逐年增加。

第八条 市、区人民政府、忻州经济开发区对城市市容环境卫生建设和管理工作中成绩显著的单位和个人给予表彰奖励。

第二章  市容市貌管理标准

第九条 城市道路(桥梁)及标志管理标准

(一)城市大街小巷道路平整、完好,出现破损、坑洞、积水及时修复和清理;

(二)排水沟(管)畅通,无溢水、无堵塞;井盖、水篦等无破损缺失,随损随修。临街建(构)筑物的污水管应与地下排水管道接通,无污水溢流;

(三)道路铺装率为100%,主次干道、繁华区域街道和新建的人行道应用渗水彩色地砖或其它新型材料铺设;

(四)交通标志、标线完整、清晰,交通隔离护拦、公交站牌、地名标牌保持完好、整洁,随损随修;

(五)临时停车场(站)应设置标志牌、标线,车辆停放有序;

(六)市区内原则上不批准新设架空电话线、电缆线及其它管线,已架空的各类管线应逐步移入地下;

(七)市区小巷内由建设部门分类规划设置若干便民占道市场,缴纳占道费和垃圾处置费,每个摊位(点)一年期限(长不超过2米,宽1.5米,距路沿石1米以上,距十字路口30米),应实名挂牌经营,垃圾袋装,市闭场净,不得1人多摊或超摊、过期经营。

(八)禁止下列影响通行行为:

1、擅自占用或挖掘城市道路;

2、履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶;

3、机动车在桥梁或者非指定的道路上试刹车;

4、擅自在城市道路上建设建(构)筑物;

5、擅自在桥梁或路灯设施设置广告或者其他挂浮物;

6、其他损害、侵占城市道路行为;

7、擅自在市区街道(大运辅道、南北大街、秀容街、健康街、长征街、利民中西街、和平街、九源街、汾源街、胜利路、云中山路、五台山路、七一路、元遗山路)两侧和公用场地搭建临时建(构)筑物或其他设施;

8、私占便道(街道两侧、十字路口、学校、商业网点、医院、广场等周边)摆摊设点、流动经营、洗车、乱停乱放各种车辆、沿石爬坡等和乱占公共场地堆放物料。

(九)经批准挖掘城市道路或公共场地堆放物料临时占道不超过30天;基建施工临时占道不超过6个月。特殊情况需延长应重新审批。竣工3日内清理场地,恢复路面。应急抢修埋设在城市道路下的管线需临时占道,应在抢修后3个工作日内补办审批手续。

第十条 城市建(构)筑物及公共设施管理标准

(一)新建、改建、扩建各类建(构)筑物的设计造型、装饰色彩,应符合城市规划要求,与周边环境相协调;

(二)临街建(构)筑物外立面应作美化装饰,单位或个人每3年进行一次清洗粉刷、维护,保持外观整洁;

(三)除军事驻地、具有保密性质的单位外,临街单位的隔离设施,应选用透景或半透景式栅栏、绿篱、花坛(地)、草坪等作为分界,并保持清洁、美观;

(四)临街建(构)筑物立面原则上不设置空调室外机和防盗网,确需设置的路段应统一规划,规格、色调一致,底楼安装空调室外机、排气扇距地面高度不低于2米,宽度不超过1.2米,陈旧破损的应及时更换;

(五)市区内公共设施由产权单位负责管理、维护,保持整洁;

(六)禁止下列影响市容市貌行为:

1、未经批准进行临时建设;

2、未按照批准内容进行临时建设;

3、临时建(构)筑物超过批准期限不拆除;

4、临街建(构)筑物阳台、窗台、观景台等擅自改建、扩建或安装外置式防护栏(网),堆放吊挂有碍市容的物品;

5、临街建(构)筑物破墙开店,屋顶乱搭乱建,乱堆乱放物品;

6、在临街建(构)筑物、设施(护栏、路(站)牌、电杆、路灯杆、变压器、公共厕所、书报厅等)、树木上乱写、乱画、乱贴、乱刻、乱喷涂或贴挂、设置宣传品;

7、停车场(站)、邮箱、电话亭、书报亭、宣传栏(窗)、地名标牌等公共设施改变用途、破损、脱漆、锈蚀、污垢。

第十一条 商场(店)、餐馆管理标准

(一)商场(店)、餐馆不得门外经营;

(二)临街住宅楼不得新开设餐馆,不得无下水开设餐馆,已开设但未达到食品卫生和环保要求的应限期改造、改变经营内容或停业;

(三)经营餐饮或食品生产、加工、销售的单位或个人,应使用清洁能源,符合食品卫生和环保要求,不得在临街建(构)物上设置排烟(污)口,对周边环境造成污染;

(四)商场(店)、餐馆等应保持店面容貌整洁,商品陈设有序,橱窗明亮、造型美观,不得贴字(画)、宣传广告。

第十二条 户外广告、牌匾管理标准

(一)不得擅自占用城市道路、桥梁、广场、绿地、街道游园、建(构)筑等户外空间,设置户外广告、彩旗、彩条、充气物、布幔、条幅、霓虹灯、电子显示屏(牌)、灯箱、牌匾或发布户外广告、张挂宣传标语;

(二)大型商场(店)、酒店等商业经营性建(构)筑物,屋顶可设置霓虹灯店名牌匾。建(构)筑物屋顶不得设置广告。已设置的户外广告限期拆除;

(三)商场(店)、酒店、餐馆等店牌,设置在商店门楣上方,二层窗口下方,同一条街道或同一幢房屋设置与主体建筑相协调、高低一致,一店一牌;

(四)单位开业、庆典等重大临时活动,在临街建(构)筑物上悬挂横(竖)幅、充气彩门等,按批准期限和要求悬挂;

(五)经批准设置的户外广告、店名牌匾等应设置牢固、制作精美、用字规范准确、字迹图案清晰、完整,无错别字和缺字漏字;

(六)禁止在街头散发广告。

第十三条 园林绿地及公园管理标准

(一)行道树栽种排列整齐、树冠完整美观,主侧枝叶分布均匀,新建绿地各种植物两年以内达到正常形态,植物生长健壮,树干基部应以植被或漏孔硬质材料覆盖,保持平整及通风透气;

(二)临街绿地、街道游园、公园、绿篱绿带、花坛、花池高矮均匀美观,树木花草管护良好,无废弃物、无缺株断带、无枯(死)树、无杂草,通常黄叶、焦叶、带虫叶片不超过3%,病虫害控制及时;

(三)禁止下列损害城市绿化行为:

1、擅自占用城市绿化用地(包括单位附属绿地);

2、擅自砍伐、移植、修剪城市规划区内的树木;

3、在绿地内损害草坪、花坛、绿篱,损坏盗窃绿化设施;

4、在临街树木上牵挂绳索、架设电线,在绿地内晾晒物品,停放车辆;

5、在绿地或绿化带内挖坑取土、堆放物料;

6、擅自砍伐树木,就树盖房、设置广告标语、刻划、攀折花木等损害树木生长行为;

7、在绿地内搭灶生火,燃烧废物,倾倒有害废物;

8、距树木1米以内堆放物料,2米以内挖沙取土;

9、将宠物带入绿地广场,粪便污染绿地广场;

10、其他损害绿地有碍树木生长行为。

第十四条 城市照明管理标准

(一)城市街道路灯亮化率不低于95%,亮灯率、设备完好率不低于97%;

(二)城市道路两侧临街机关、社会团体、企事业单位和商场(店)、餐馆、娱乐场所建(构)筑物和桥梁、广场、园林绿地及其它露天公共场所,应按城市规划设置夜景灯饰;

(三)夜景灯饰应保持完好无损、牢固安全、整洁美观,不得以强光直射居民住宅,不得影响建(构)筑物安全。

(四)禁止下列损害城市照明行为:

1、擅自拆除、迁移、改动城市道路照明设施;

2、擅自在城市照明灯杆上架设通讯线(缆)或安装其他设施;

3、私自接用路灯电源;

4、偷盗城市道路照明设施;

5、故意打砸城市道路照明设施;

6、不听劝阻和制止,非法占用城市道路照明设施。

第三章 环境卫生管理标准

第十五条 施工工地管理标准

(一)建筑施工、待建工地应设置不低于2.5米的硬质实体围墙,封闭作业,场内物料堆放整齐,临街外墙应作美化处理;

(二)建筑施工工地道路口路面硬化,进出车辆冲洗保洁;

(三)经批准拆除建(构)筑物,应采取隔离或封闭措施,实行湿法作业,防止扬尘污染环境;

(四)道路和各类管线等基础设施施工地,应在施工区域设置不低于1.5米的硬质实体隔离或封闭装置,并设置安全标志和警示灯具;


从中外社区矫正概念的比较中来作性质定位

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》中,对社区矫正的概念进行了界定——社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关,在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决或裁定规定的期限内,矫正其犯罪意识和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。那么,社区矫正是不是行刑方式呢?如果将这个概念作为我们观念上的指导,当然能得出社区矫正是行刑方式的结论。关键是,这样的概念是不是合乎社区矫正的本意?这个问题不搞清楚,社区矫正工作就可能走弯路。如果走了弯路,到时候就不得不对社区矫正进行“矫正”。

在讲清这个问题之前,让我们先来了解一下美国某州的社区矫正概念。

社区矫正(Community corrections)可以定义为:它是为预防犯罪而设计的相互关联的一系列项目(programs),它旨在允许犯了罪的人进行重新改善自我(re-integrate themselves),并为其提供相应的机会,使其不致再危害公共秩序和安全。建设诸如中途住所(Halfway houses )、日报告中心(Day Reporting Centers)、半归家(Halfback houses)等社区矫正的环境设施(facilities),集中针对罪犯的不同需求,进行多种形式的规劝和建议(counseling)。日常的矫正项目包括:教育和职业训练、毒品和酒精治疗、暴怒的处理和冲突的解决,当然不仅限于这些项目。此外,社区矫正也可以缓解(remedy)监狱过于拥挤的矛盾。例如:罪犯在监狱服满一定刑期后,州假释委员会就会下达假释令,让他们参加矫正项目,作为对监禁的变通方法(alternatives to incarceration)。

社区矫正的观念是一种理性的思维。首先,从广义上说,要弄清通常与犯罪有关联的主要因素。例如,与教育程度、滥用毒品、职业情况等有什么关系。其次,社区项目的设立,也是紧紧围绕这些主要因素的构成来建构的。再次,无论是缓刑罪犯还是假释罪犯,都被安置在这些设施中,而其中许多情况下是来自法庭或者假释委员会的特殊指令。也就是说,他们应受处遇的类型和数量都是明确的。最后,社区矫正的期望结果将是确定的。通过完成对矫正项目的实施,罪犯将不再有继续犯罪的行为,这样也就减少了犯罪。

更重要的是,为了保证矫正的有效性,必须对社区矫正设施进行评估和测量,要确定其对罪犯(例如再犯率)和社会(例如犯罪率)到底有多大的影响。社区矫正设施的成功,唯一取决于组织的控制策略和项目被执行的方式。进一步讲,这个领域的从业人员必须对他们提供的服务负责。在一定程度上,社区矫
正意味着,聘用高素质的职员,进行服务行为的评估,还要取得成果。

社区矫正设施的百分百有效当然是最理想的,尽管从研究结果看,有的州实现了。但是,要想全国都做到,恐怕要花费许多年去研究。然而,这毕竟可以说明罪犯在这种处遇方式中得益。相反地,联邦统计数据表明,监狱内的罪犯绝大多数都是多次犯罪者,超过60%的缓刑和假释犯很可能重新犯罪。因而,当今社会急需社区矫正。[1]

该概念没有采取绝对化的定义方式阐述,而是用商讨的语气,给别人以充分的话语权。这是社会科学的特点决定的,这有利于社会科学的不断创新和发展。相反,概念过于权威,是件很可怕的事情。由此我们方能理解,为什么美国各州社区矫正方式不是“大一统”。它还明确了社区矫正的目标——“旨在允许犯了罪的人进行重新改善自我(re-integrate themselves) ,并为其提供相应的机会,使其不致再危害公共秩序和安全。”把“重新改善自我”放在首要的位置,“提供机会”只是辅助的作用。它还解释了什么样的思维是“理性的思维”,并且指出社区矫正的具体项目和技术方案。

这个概念给我们的印象是,社区矫正的确不同于监禁矫正,但它又不是与监禁矫正相对的方式。实际上,在美国等一些国家的监禁矫正也贯穿着同样的“理性思维”。不同的是工作方法,社区矫正由于地域环境的优势,更利于借助社会工作的方法来矫正罪犯。

再来分析我国的社区矫正概念。姑且不说这概念犯了循环定义的错误。主要看它是否将社区矫正工作与监狱工作作了明确区分。第一,“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式”是指二者的区别在于一个是关着,一个是在社会上,这只是形式的不同而矣。第二,“由专门的国家机关,在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下”。专门机关当然不同。但监狱要不要社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助呢?第三,“矫正其犯罪意识和行为恶习,并促进其顺利回归社会”,这同监狱要达到目标是相同的。这里还有一个自相矛盾之处。社区矫正对象已经在社会上了,怎么又讲“促进其顺利回归社会”呢?当然似乎可以表述为,“促进其成功社会化”。这一点是监狱目前很难做得好的。许多人之所以犯罪,最根本的,就是社会化的过程中出了偏差,其社会化是不成功的。比如,青少年犯罪就是最典型的例子。当然这样的表述也值得进一步推敲。但最起码反映出社区矫正工作与监狱工作的不同来。

我对某省的社区矫正试点工作调研中发现,社区矫正工作所用的表簿册与监狱所使用的表簿册如出一辙。社区矫正工作人员竟然会把有“生病”的矫正对象抬到公益劳动现场,看别的矫正对象劳动,令其体验劳动的意义。为什么会出现这么多怪现象?与司法部的这个概念灌输给我们的理念有无关系呢?

在设计社区矫正时,我们更多地强调行刑观。这是重刑主义在作崇,也反映出一种对矫正对象的敌视态度。社区内的罪犯是危险分子,当然必须使用相当于监禁的手段才行。我们民族向来缺少人文精神,人们总认为罪犯是“恶人”,要以恶制恶,这才是对“善人”的善。然而他们中一些人或者说绝大多数人只是做了恶事的“善人”,同我们无异。况且,对于他们的犯罪,我们的政府、我们社区的每一个成员有没有责任呢?我们对他的犯罪当然有直接或间接的责任,那么我们就有责任帮助他“重新改善自我”。我们在对他们矫正时,所采用的只不过是适合于不同矫正对象的方法——即社会工作方法。

因而,在我还不能科学地给出社区矫正概念的时候,只能说,社区矫正不是行刑方式,只是一种有利于矫正对象这一特殊群体“重新自我改善”的一系列社会工作方法。之所以不用“项目”,而用“社会工作方法”,是因为我们暂时还不能做到。

[1] What is Community Corrections? 本文作者翻译译.

http://members.aol.com/nu3psi96q/Jamaal/index1.html,

作者:宋立军
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