上海市卫生局关于印发《上海市卫生系统内部审计工作规定》的通知
上海市卫生局
上海市卫生局关于印发《上海市卫生系统内部审计工作规定》的通知
沪卫审计〔2007〕1号
各区（县）卫生局、浦东新区社发局、上海申康医院发展中心、各相关医学院校、局属各单位：
为了贯彻落实卫生部《卫生系统内部审计工作规定》（卫生部令第51号），我局结合本市卫生系统的实际情况，制定了《上海市卫生系统内部审计工作规定》，已经2007年第九次局务会讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○七年六月二十五日
上海市卫生系统内部审计工作规定
第一章 总则
第一条为加强本市卫生系统内部审计工作，根据《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》和卫生部《卫生系统内部审计工作规定》，结合本市卫生系统实际情况，制定本规定。
第二条卫生系统内部审计是指卫生系统内部审计机构和审计人员对本单位和所属单位的财务收支、经济活动的真实、合法和效益进行独立监督审核的行为。
第三条本规定适用于本市各级卫生行政部门、各相关医学院校和各类国有卫生企业、事业单位以及其他卫生单位（以下简称部门、单位）。
第二章 组织领导与业务指导
第四条内部审计机构在本部门、本单位主要负责人的领导下，依据国家法律、法规、规章和有关规定开展审计工作，对本部门、本单位主要负责人负责并报告工作。
各部门、单位主要负责人要加强对内部审计工作的领导，定期听取汇报，研究部署工作，及时批复年度内部审计工作计划、审计报告，并督促有关部门、单位落实审计意见，保证内部审计人员依法行使职权。要及时解决工作中存在的问题，保证内部审计人员依法履行职责，保证开展内部审计工作和人员培训所必需的经费。
第五条内部审计机构应当接受国家审计机关的业务指导和监督。
上海市卫生局内部审计机构负责指导和监督本市卫生系统内部审计工作，并对本单位、所属单位和资金使用单位实施内部审计。
区（县）卫生局、上海申康医院发展中心、各相关医学院校内部审计机构负责指导和监督所属单位内部审计工作，并对本单位、所属单位和资金使用单位实施内部审计。
单位内部审计机构负责本单位的内部审计工作，并对本单位及所属单位实施内部审计。
第三章内部审计机构和审计人员
第六条各部门、各单位应按照国家法律、法规、规章和有关规定，设置内部审计机构，配备审计人员，开展审计工作。
年收入3000万元以上的医疗机构，应当设置独立的内部审计机构，配备专职审计人员。其中年收入3000万元-2亿元的应配备专职审计人员不少于1名，年收入2亿元-5亿元的应配备专职审计人员不少于2名，年收入5亿元以上的应配备专职审计人员不少于3名。
年收入2000万元以上或所属单位多的企业、事业单位，应当设置独立的内部审计机构，配备专职审计人员。其中年收入2000万元-2亿元的应配备专职审计人员不少于1名，年收入2亿元以上的应配备专职审计人员不少于2名。
其他卫生企业、事业单位可以根据需要，设置独立的内部审计机构，配备专职审计人员，也可以授权本单位其他职能机构，履行审计职责，配备专职或者兼职审计人员。
第七条内部审计人员应当具有审计、会计、经济管理、工程技术等相关专业知识和业务能力。内部审计人员实行岗位资格准入和后续教育制度，各单位应予支持和保障。
第八条内部审计机构负责人必须具备中级以上相关专业技术职称或5年以上的审计、会计工作经历。内部审计机构负责人的任免和调动应事先征求上级主管内部审计机构的意见，并按干部管理权限任免。
第九条内部审计人员办理审计事项应当严格执行内部审计制度，遵守内部审计准则和内部审计人员职业道德规范，忠于职守，做到独立、客观、公正、保密。内部审计人员与被审计单位或者审计事项有利害关系的，应当回避。任何组织和个人不得干预内部审计工作。
第四章内部审计机构的职责与权限
第十条卫生行政部门、上海申康医院发展中心、各相关医学院校内部审计机构对本系统内部审计业务指导和监督的主要职责是：
（一）依据国家法律、法规、规章和有关规定，制定内部审计制度规定及工作规范；
（二）指导和督促有关部门、单位建立健全内部审计机构，配备内部审计人员，按规定开展内部审计工作；
（三）制定内部审计工作计划，组织行业内部审计及审计调查活动；
（四）组织审计业务培训，开展审计工作研究，交流审计工作经验，表彰内部审计先进单位和个人。
第十一条内部审计机构履行下列职责：
（一）制定内部审计制度和内部审计工作计划；
（二）审计预算的执行和决算、财务收支及有关经济活动；
（三）按干部管理权限开展有关领导人员的任期经济责任审计；
（四）审计基本建设投资、修缮、安装及信息网络等工程项目；
（五）审计各类专项经费的管理和使用；
（六）审计经济管理和效益情况以及内部控制制度的执行情况；
（七）开展固定资产投资、药品和医用耗材购销、医疗服务价格执行和成本情况、对外投资及收益、工资分配、专项经费的管理和使用等专项审计调查工作；
（八）其他审计事项。
第十二条内部审计机构对审计工作中的重大事项，应及时向上级主管部门的内部审计机构报告。
第十三条内部审计机构在审计工作中应加强与外部审计的沟通与合作。根据审计业务的需要，报经所在部门、单位主要负责人批准，可委托具有相应资质的社会审计机构进行审计，并检查监督审计质量。
第十四条内部审计机构在履行审计职责时，具有下列权限：
（一）参加本单位基建、设备购置、财务、对外投资等相关会议，主持召开与审计事项有关的会议；
（二）参与研究制定有关规章制度；
（三）要求被审计单位按时报送财务预算、财务决算、会计报表及有关文件、资料；
（四）审核会计凭证、账簿、报表等相关资料，现场勘察实物；
（五）检查审核计算机系统有关电子数据和资料；
（六）对与审计有关的问题向被审计单位和个人进行调查，并取得证明材料；
（七）对严重违反财经法规、严重损失浪费的行为，做出临时制止决定；
（八）经本部门、本单位主要负责人批准，对可能转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表以及与经济活动有关的资料，予以暂时封存；
（九）根据审计结果，提出纠正、处理违反财经法规行为、改进管理、提高效益的建议；
（十）对模范遵守财经法规的被审计单位和人员，提出表彰建议。对违法违规和造成损失浪费的被审计单位和人员，提出通报批评或者追究责任的建议。
第十五条本部门、本单位在管理权限范围内，授予内部审计机构必要的处理、处罚权。
第五章 内部审计工作程序
第十六条内部审计工作的主要程序：
（一）根据本部门、本单位的具体情况，拟定审计项目计划，报经单位主要负责人批准后实施；
（二）内部审计机构实施审计前，应编制审计工作方案，组成审计组，应提前3日以书面形式通知被审计单位；被审计单位应配合审计工作，提供必要的工作条件；
（三）审计组对审计事项实施审计，应编制审计工作底稿。取得的证明和凭证，应由被审计单位相关人员签字确认；
（四）审计组对审计事项实施审计后，应及时编制审计报告，并征求被审计对象的意见。被审计对象在收到审计报告之日起10个工作日内，提出书面反馈意见，送交审计组，未提出书面意见的，视同无异议；
（五）内部审计机构对审计组提交的审计报告进行审核后，报经单位主要负责人审批下达被审计单位，被审计单位应当执行；
（六）内部审计机构应督促被审计单位在规定的期限内落实审计意见，并书面报告执行结果；
（七）内部审计机构应对必要的项目实施后续审计。
第十七条内部审计机构对办理的审计事项，应当建立完整的审计档案，并按照有关规定保存。
第六章 奖励和处罚
第十八条对审计工作成效显著的内部审计机构和履行职责、忠于职守、坚持原则、做出突出成绩的内部审计人员，所在单位和上级主管部门应给予精神或者物质奖励；对不履行审计职责的内部审计人员，由所在单位给予批评；对滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露秘密的内部审计人员，所在单位和上级主管部门依照有关规定严肃处理。
第十九条对拒绝或者不配合内部审计工作、拒绝提供或者提供虚假资料、拒不执行审计意见以及打击报复内部审计人员的单位和人员，各部门、各单位主要负责人应当及时做出严肃处理。
第七章 附则
第二十条各部门、各单位可根据本规定，结合实际情况制定实施办法或细则，并报上级内部审计机构备案。
第二十一条本规定由上海市卫生局负责解释。
第二十二条本规定自发布之日起施行。1997年7月16日发布的《上海市实施〈卫生系统内部审计工作规定〉办法》（沪卫审[1997]4号）同时废止。
家庭联产承包责任制的再审视
李占荣
党的十一届三中全会在总结历史经验的基础上，制定了加快农业发展的方针，激发了农民的积极性，农民创造了以家庭经营为主要形式的联产承包责任制，通过不断实践和完善，形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是发生在我国农村改革中的典型的诱致性制度变迁，20多年来，这种体制为经济和社会发展做出了巨大贡献。然而随着社会条件变迁，这种体制的适应性也发生了变化。因此有必要对家庭联产承包责任制的合理内核与不足进行再审视。?1、家庭联产承包责任制的合理内核
（1）、以家庭为基本经营单位，是与农业的自身特点相适应的，具有客观的必然性。世界各国 农业发展史都表明，农业家庭经营不仅能与自然经济的小生产相适应，而且不排斥技术进步 和社会化大生产，可以同农业商品化、社会化、现代化的推进协调一致。发达资本主义国家 在农业生产力很高的条件下，农业的大部分仍以家庭为单位经营，无论是人多地少的日本， 还是人地比例中等、经济发达的西欧，甚至在人少地多、农场面积大的美国、加拿大、澳大利亚，家庭农场也占绝大多数。1982年，美国个人或家庭经营的农场占89%，如果把其他形式的家庭经营计算在内，以家庭为单位经营的农场占农场总数95% 。① 家庭之所以成 为农业生产经营主体，这与农业生产的自身特点密切相关：其一，土壤肥力的可培育性与遭受破坏后土地生态的不易恢复性要求经营者相对稳定，具有强烈的责任心与主人翁精神，且 能从长计议；而农民家庭结构稳定性较大，凝聚力强，容易集中意见，统一行动，有利于发挥高度自觉性与主动性，长远打算，趋利避害。其二，农业生产对象是具有生命活力的动植物，受外界自然条件影响明显，农业生产劳动的强度与效率相差很大，农业生产者投放于农业生产的劳动的数量和质量对于准确计量与核定，造成农业经营单位根据劳动者的劳动量进行收益分配的困难；而由血缘关系联结而成的农民家庭，与其他经营单位相比，其成员感情深厚、利益更为一致，其作为农业生产的基本核算单位，可以有效地解决收益分配的困难。 其三，农业生产作业项目，对劳动者体力和智力要求呈现多层次、多样化特点；而农民家庭 成员在性别、年龄、体力、智力上的多层次、多样性正好与此相适应，以家庭为单位组织农业生产能够最充分地利用各种劳动力，恰当地进行劳动分工，通过家庭成员相互默契的合作与协调，提高作业质量。?
（2）、有利于培育农村市场主体。家庭联产承包使粮食生产快速增长，促进了农产品购销制度 改革，1985年国家取消粮、棉、猪等主要农产品的统购派购，代之以合同收购，密切了农业 生产与广大市场之间的联系。农户除了按合同规定完成承包生产任务外，还可以自购生产资 料发展其他自营经济，独立进行商品生产。1992年，全国农村生产性固定资产总值增至3584 亿元，比1978年的707亿元增长4.07倍，其中农户占有的生产性固定资产占54%②.这说明农户已成为农村经济中的基本单位和市场主体。同时农民专业合作组织数量也迅速增加 ，到1992年底，全国(缺西藏、广西、青海)已有各类农民专业性合作与联合组织14328个， 在一、二、三产业中的分布比例为29.1∶23∶47.9。③ 这表明农村经济中的市场 主体在规模和产业分布上都有了长足的发展。?
（3）、统分结合的双层经营体制符合我国农村实际，有利于农村经济的进一步发展。所谓双层 ，一是家庭分散经营层次，二是集体统一经营层次，是以土地公有为纽带、以村为范围的以 提供产前、产中和产后服务为主的一种社会合作经营。随着农业的进一步发展，家庭分散经营因土地规模过小而效益不高的问题日渐突出，农户在生产经营中往往会遇到许多办不了、办不好或办起来经济不合算的事情(如农田水利建设)，而集体经营层次所具有的生产服务、组织协调和资产积累等功能，可以在一定程度上弥补农户经营规模狭小的局限性，可以在不改变农户经营规模的基础上，在较大范围内协调和统筹人力物力财力，采用先进技术，开发 、加工和利用当地资源，降低生产成本，发挥规模效益。?
（4）、家庭联产承包责任制在实现社会公平的同时，并不排斥效率，这种情形类似于帕累托效益(Pareto Efficiency)——如果没有方法可以使一些人境况变得更好一些而又不致使另一些人境况变得更差一些，那么这种经济情况就是帕累托有效的。从1985年起，以粮、棉为主的土地经营快速增长的势头减缓，生产出现“徘徊”状态，家庭联产承包责任制的优越性、合理性因此受到怀疑，问题的焦点集中在农户小规模分散经营妨害了土地经营规模效益的实现。但是有关规模扩大的观点过分偏重于促进规模经营的制度框架，忽视了如何处理被排挤在农业之外农户及农业劳动力这一重要问题。如果不能保证放弃土地的农民获得不低于经营土地的收益，那么打破原有的均衡状态不仅可能是非效益的，而且可能因为妨害公平而影响社会稳定。研究结果也同时表明土地规模与经济效益之间并无必然联系，改造传统农业关键是要投入新的生产要素，并使各生产要素之间保持合理的比例，小规模并不等于无效率，大规模也并不能得到高效率的结论。而土地的家庭承包经营并不排斥劳动力、资金、技术等生产要素的投入，相反，在坚持“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”下，投入新的生产要素，却能够在保证社会公平的基础上提高土地经营效益。?
2、家庭联产承包责任制存在的不足?
按效益原则流转是一切稀有资源优化配置和有效利用的必要条件。在国民经济已基本转入市场经济轨道，农村劳动力、资金、技术等要素流动起来之后，农地作为一种珍贵的稀缺资源和基本生产要素，只有同劳动力、资金、技术等其他要素一样流动，才能实现诸要素之间的优化组合，实现土地的有效利用。?
目前，我国农地的配置和流转呈现以下特点：①农地承包遵循平均分享的公平原则，实质上是一种“均田制”。②农民从集体取得承包地使用权是无偿或基本无偿的。③农地流转 主要是通过集体组织动用行政力量进行调整，或者农民之间自发的无偿、低偿转包两种机制实现的。由此可见，农地的配置和流转是通过非市场机制实现的。这种农地资源配置方式有明显缺陷：①农户无偿或低偿取得承包农地的使用权，使农户缺乏成本观念，导致粗放经营，忽视农地的产出效益。随着兼业农户的增多，农户收入来源多样化，承包农地不再是农民赖以生存的基础，而日益成为从事非农产业的退守地。 1980年到1990年，温州50万进城(未取得正式城市户口)农户中，约10%已放弃农业，10%在市场镇郊区仍以农业为主，其余40万户在从事第二、三产业的同时，还兼顾农业，他们种地一般并不追求经济上的获得，只是为了在城镇脚跟未立稳之前留一条后退。而10%弃地农户的耕地虽然大多数转包给他人耕种，但大多宁愿自己支付农业税，把地白白给人耕种，而不愿意 放弃对土地的支配权利。②动用行政力量完成的农地调整和自发形成的无偿、低偿转包，不仅无法形成有效、健全、合理的农地使用权流转机制，而且直接妨害了农地资源市场机制的形成。其一，农地调整使农户的农地使用权处于不确定状态，既影响农户对农地投入的积极性，也不利于农地使用权交易；其二，无偿、低偿转包使农地流转无法形成合理的市场价格，影响了农地市场的培育和发展。③农地流转不能体现配置效率。农地流转的目标在于协调农地与劳动力、资金、技术等要素的组合比例，促进资源的有效利用。在市场机制下 ，农地资源流转的原则是出高价者得到农地，而出高价的农地经营者一般具有较强的经营能力和优越的生产条件，能够取得更高的农地经营效益。非市场机制作用下的农地流转则难以达到这一目标。?
从法律的角度讲，市场交易意味着权利的让渡和转移。在我国，农地市场机制的形成，关键在于培育农地使用权市场，即农地使用权的市场化或商品化。但从目前的情况看，农地使用权市场的形成还存在以下法律障碍：①农地使用权在性质、内容、取得等方面还不够明确 。首先，权利属性尚不明确。迄今为止，在现有法律中还没有农地使用权这一概念。在有关法律中，农民对承包的集体所有的农地所拥有的权利为“土地承包经营权”，关于土地承包经营权的法律属性曾有过债权与物权之争，虽然学术界在这一点上观念渐趋统一，但有关法律对这种权利至今没有明确规定。其次，在权利取得上，原始取得的主体有无限制、如何限制以及通过抵押等方式能否取得农地使用权等，均无定论。上述问题的存在使农地使用权在进入市场之前就先天不足。②均田承包和无偿使用使农地使用权在产生之初就缺乏市场“ 天赋”。土地承包起初是靠行政手段分配完成的，后来又通过行政手段调整由于集体成员人 数增减而变化了人地关系，可见，农地使用权是非市场机制的产物。
①《国外农业经济》，丁泽霁主编，中国人民大学出版社，1987年版，第151、152页。
②《中国农村经济：改革研究》郭书田主编，新华出版社，1995年版，第96、97页。
③《中国农村经济：改革研究》郭书田主编，新华出版社，1995年版，第101、103页。
