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行政诉讼遭遇“有案不收”“有案不理”

【提示】
公民合法权益一旦遭到行政机关不当侵害，行政管理相对方提起行政诉讼，但法院先是不理不睬，经原告多次催促，法院随后出具一纸“不予受理”裁定书，原告明知这样的裁定是应付了事，法院的目的在于不愿将行政机关的行为置于司法监督范围，眼下类似于有案不收、有案不理的情况不在少数，本案反映出来的问题便是其一，通过本案的诉理辩析，可以给行政案件的当事人提供一些必要的参考。
【案情】
赵某等一百余名退役军人，曾经是参战参核人员，2007年国家和民政部依据军人优抚条例将两参人员列入优抚对象范围，赵某等人经过地方民政部门的审核，为这些人员发放了优抚金，2010年10月份，地方民政局突然通知停发这一百多人的待遇，赵某等人向民政局提出书面意见，要求恢复，民政局书面通知不予支持，2011年赵某推选代表向基层法院提起行政诉讼，法院先是不管不闻，经赵某等人一再要求立案，法院工作人员随后作出裁定，不予受理，理由是，赵某的行为是信访事项，法院依据【2005】行立他字第4号不予立案，赵某接到裁定后，表示不解，自己的合法权益被侵害，法院非但不追究行政机关的违法行为，反而不予受理，经咨询律师后，决定提起上诉。
【事实】
原告系参战（曾在军队服役并参加过作战的退役人员，包括自卫还击作战、防御作战等）、涉核（原国防科工委21试验基地8023部队）和其他参加核试验军队退役的人员（参加过核试验效应实验、执行过核试验保障任务、参加过核爆炸条件下军事演习、曾在核导弹、核潜艇部队涉核岗位服役的人员），退役当初被安置在相关企业工作，后因企业改制成为下岗失业人员，无力重新就业，造成家庭生活困难，成为弱势群体，近几年因身体等多方原因，退休在家。2007年中央及国务院根据《军人抚恤优待条例》将参战、参核退役人员列入优抚对象范围，经被告审查后报经审核落实了原告的生活补助待遇。2010年7月1日被告无故停发了原告的优抚待遇，原告向被告提出书面异议，被告于2010年11月16日书面答复称：“对原告提出恢复享受参战、涉核人员生活补助待遇的请求不予支持”。原告认为被告随意停止原告优抚待遇的书面答复理由，违背国务院《军人抚恤优待条例》相关规定，原告享受参战、参核退役人员优抚待遇，符合国家民政部相关文件规定的资格条件，被告先期备案层报，经上级相关部门审核落实颁发优待证书，三年后被告以“不再符合补助费发放条件”为由停发优抚款，此作法明显错误。被告取消原告享受国家特殊待遇的“职权范围、资格条件、行政程序、认定事实、停发理由”违背法律规定，具体行政行为缺乏法律依据，应予撤销。民政部、财政部等有关部门《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》和《关于做好部分原8023部队及其他参加核试验军队退役人员有关工作的通知》规定，对农村和城镇无工作单位且生活困难的参战人员、对原8023部队退役人员中不符合评残和享受带病回乡退伍军人生活补助条件，但患病或生活困难的农村和城镇无工作单位的人员发放生活补助。原告身为参战、参核退役人员，2007年申请特殊待遇时，身体患病、生活困难、无工作单位。国家政策中并无“未享受社会保险待遇”除外条件，被告以“享受社会保险待遇”排除原告的作法，曲解或擅自改变国家政策规定的条件，侵害了原告的合法权益。根据《军人抚恤优待条例》第三条及民政部相关政策，国务院办公厅《关于加强优抚工作的通知》精神，“优抚对象是在革命战争时期和社会主义建设时期为建立政权、保卫祖国、建设祖国做出特殊贡献的社会群体，党和政府历来十分关心优抚对象，新的历史条件下，各级政府从巩固国防、密切军政军民关系、保持社会稳定、维护国家安全和促进经济发展的大局出发，充分认识和做好优抚工作，按照九五计划和2010年远景目标，保障优抚对象的生活水平达到或略高于当地群众的平均生活水平，依法维护优抚对象的合法权益，对优抚对象实行住房、用工、医疗、社保等方面贯彻实行优先、优惠”。由于原告领取的社保金标准低，家庭生活依然困难，原告均年过半百，无力改善基本生存状况，尽管享受了很低的生活补助，但原告的生活水平与地方公职人员的平均生活水平差距很大，眼下步入老年，生活、住房、医疗难的问题日益突出，原告的合法权益有待进一步保障。根据《关于进一步落实部分军队退役人员劳动保障政策的通知》、《关于认真做好军队复员干部就业和再就业和社会保障工作有关问题的通知》和《关于认真做好部分军队退役人员劳动和社会保障工作有关问题的通知》规定，各级劳动和社会保障、民政、财政部门严格履行中央落实有关政策的职责分工，进一步落实部分军队退役人员再就业扶持政策，解决其基本养老保险和医疗保险的接续问题。另从安徽、湖南（每月350元生活补助）、浙江、云南、贵州（每人每季度1200元）等地的情况获知，这些省区给予在企业退休的“两参”退役人员生活困难补助，且随地方经济发展不断提高优抚待遇，此项特殊待遇包含着党和国家对特定退役军人的一种荣誉优待，中央政策规定将优抚对象的社保与生活补助工作列为共同关注的方向及逐步改善和提高的目标，被告取消原告每月220元特殊生活补助的作法违背中央政策。
综上，依据《行政诉讼法》第十一条（六）、第五十四条（二）、（三）项规定，参照最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定，向人民法院提起诉讼，请求依法判决，支持原告的诉讼请求。
【裁定】
法院依据最高人民法院【2005】行立他字第4号及最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第32条一款规定，不予受理。
【上诉】
原告认为，原审法院不予受理的裁定确有错误，上诉人的起诉符合法定条件，请求上级人民法院依法撤销（2011）新行立案第1号行政裁定，依据《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第32条规定第三款、第68条规定，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条(二)规定，案件涉及集团诉讼，影响面大，请求中级法院立案受理、自行审理或指令本辖区内其他法院立案审理。
【点评】
1、起诉是否符合法定条件的问题：
上列上诉人均系参战、涉核退役军人，2007年中央及国务院根据《军人抚恤优待条例》将参战、参核退役人员列入优抚对象范围，经被上诉人审查后落实了上诉人的优抚待遇。2010年7月1日被上诉人无故停发了上诉人的优抚待遇，上诉人向被上诉人提出要求恢复待遇的书面报告，被上诉人于2010年11月16日书面答复不予支持核发优待款请求。《行政诉讼法》第十一条（六）、第五十四条（二）、（三）项规定，原告提出的诉求属于民生类、行政给付类争议，符合行政诉讼法规定的法定受案范围，从主体资格、行政行为内容、行政职权范围、权义指向标的等多角度分析，原告的诉求符合法律规定；《行政诉讼法》第十一条（六）项规定，“没有发放优抚金的行为”是司法审查行政不作为的主要受审范围之一，优抚金是指根据法律法规规定，由国家发给因公牺牲、病故或伤残军人等生活上和精神上的抚慰的专用费用。
一审法院以“信访事件”为由不予立案，将上诉人正当合法的要求当皮球一样踢出法院，违背法律规定。
2、不予受理的第1号行政裁定是否正确？
一审裁定依据【2005】行立他字第4号答复作出，该答复是最高人民法院给湖北省高法的个案复函，名称为《关于不服信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》，此意见仅指“信访机构”不能成为适格的行政被告主体资格而不予受理，不适用于上诉人与行政机关之间的民生类争议和诉求。
一审法院错误解读了【2005】行立他字第4号复函的本意，复函中适用的是“信访工作机构”，而不是“机关”，复函专门针对信访机构，不得任意扩大。
“机构”与“机关”虽一字之差，但性质截然不同。
从主体看：“信访工作机构”是代表其所在本级政府或者政府工作部门处理信访事项的内设机构，不是独立的行政机关，其处理信访事项活动的后果应当归属于其所在的政府或者政府工作部门，从这个意义上讲，“信访工作机构”不能作为行政诉讼的被告。处理信访事项的行为具有可诉性，被告也不应当是信访工作机构，而是其所在的政府或政府工作部门。
从行为内容看：信访工作机构的权限和职责只是受理、交办、转送、协调、督办、指导信访事项，信访条例规定的此项职责表明信访机构不能直接替代有权处理信访事项的行政机关作出决定。
从程序看：信访是通过信访条例规定向政府或部门处理信访事项的内设机构启动程序，本案中的被上诉人并非信访机构，答复行为并非“交办、转送、协调、督办”等非权义性事项，其作出的不予支持的答复意见对上诉人的合法权益产生了拘束力，对上诉人的实体权利具有实际影响，上诉人与被上诉人之间因优抚待遇发生争议，上诉人要求恢复报告，并不是通过信访体系启动的，一审法院错误理解了最高院复函中关于信访主体、内容、程序的规定，任意解读，扩张使用，属于断章取义、张冠李戴。
【感悟】
上诉人属弱势群体，诉求的案件属于民生类、行政给付类案件，一审法院对上诉人的要求“有案不收、有诉不理”，其作法明显违背最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》、《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》、《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》、《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》、《关于加强和改进行政审判工作的意见》。
最高院反复强调：要高度重视涉及民生的各类行政案件的审理，通过公正、快捷的审判，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益；坚持法制统一原则，不能以牺牲法律为代价迁就明显违反法律强制性规定、侵犯当事人合法权益的行为；依法及时受理行政案件，进一步增强为群众解难的主动性和自觉性，不得随意限缩行政诉讼受案范围，不得额外增加受理条件；最大限度地维护相对人的合法权益，保障弱势群体利益，对起诉行政机关依法发放抚恤金、社会保险金、基本生活保障费等案件，可根据原告的申请依法先予执行。
最高院同时明确规定：各级法院要加大行政相对人诉权的保护力度，切实解决行政案件应当受理而不受理，或者不依法及时受理，导致行政相对人告状难的问题；上级人民法院要加强行政诉讼立案监督，对于符合立案条件不予受理的，及时予以纠正，防止因当事人告状无门而到处上访，激化社会矛盾；确保行政机关和行政相对人的平等法律地位；确保当事人受损害的合法权益得到恢复；确保违法的行政行为得到纠正或者受到否定性评价；确保当事人的真实意愿得到尊重；确保法律的权威得到维护。诉权保障不力，公民的合法权益就难以有效救济，人民群众日益增长的司法需求就不可能得到满足。
行政诉讼制度是保障最广大人民群众利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形势下解决人民内部矛盾的有效方式，是维护社会和谐稳定的重要手段。行政诉讼受理渠道是否畅通，是这一优良司法制度能否有效发挥功能和作用的前提。诉讼渠道不畅，必然导致上访增多，非理性行为加剧，必将严重影响社会和谐稳定，削弱人民法院行政审判“为大局服务，为人民司法”的职能作用。一审法院的裁定行为表面上看有理有据，实质上是与最高院的规定唱反调，挖空心思地袒护地方行政机关，与司法为民的宗旨背道而驰，极大地伤害了当事人对司法的期望。一审法院不予受理案件，导致上诉人对法院是否官官相护、能否秉公执法心存疑虑。最高法院明确规定，凡是行政诉讼法规定的可诉性事项，不得擅自加以排除，法院必须充分践行司法权源于人民、属于人民、服务人民、受人民监督的根本宗旨，让人民群众对获得公正裁判充满期盼。

自然物可以成为法律关系的主体吗？
——从环境伦理的变迁看环境法的发展

秦旭东


当人类和自然界其它万物被创造出来的时候，创世者没有给大家区分三六九等，因为自然世界是他最为得意的杰作，自然万物（包括人）相生相克，彼此联系，各有所来，各有所终，自然懂得什么是最好，没有其中的哪一个成员可以吃到免费的午餐——这就是所谓的“生态学法则”。一方面，自然万物有机结合，组成一个和谐的、具有健全的演化能力的统一体；另一方面，盖娅女神（古希腊神话中的地球女神）的恩泽惠及万物，万物莫不是作为这共同体的一员而存在、发展的。
作为其中的一员，人类从物竞天择的自然竞争中脱颖而出，他们在自己的理性指引下，不断认识这个世界，同时也开始了征服、控制和占有这个世界的历程。人们以世界的主人自居，视自然界为其所有，尤其是自工业革命以来，人类的征服运动高歌猛进，然而因此而生的祸患也层出不穷。大自然给了我们几记响亮的耳光，他要具有理性的人类反思自己的所作所为——人类的力量纵使再大，也超不过创造人类的自然的力量（否则能量不守恒了）。他要人类低下高傲的头颅，以一个谦卑者的姿态去追求属于他们自己的幸福。

自然物可以成为法律关系的主体吗？所谓法律关系的主体，就是在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。在人类的法律体系里面，说到主体，我们自然地就会想到“人”——自然人、法人以及不具有法人资格的其他各种团体，当然，还少不了国家。除了实实在在的自然人以外，所谓法人和非法人团体都是法律上拟制的“人”，其中法人作为法律上的“人”的资格是以其财产为基础的，可以说没有前它就没有“人格”，所以公司资不抵债了就要破产，就要从它的“户口簿”（工商登记）上消失（法律术语叫注销）。对于一些基金、财团法人而言，它里面甚至根本就没有人（自然人）的影子，完全是一笔钱财在法律上成其为“人”的。可见，在一定意义上说，财产是可以成为“人”——法律关系的主体的。那么自然物可以吗？如果小鸟状告某个人或者公司的官司出现，如果一只小猫或者小狗可以继承遗产，如果猴子可以纳税，你一定会觉得这是天方夜谈，荒诞不经，为什么呢？因为在我们心目中，法律是用来调整人与人之间关系的，物——包括动物、植物——从来就只是法律关系的客体。可是，事情并不完全是这样的，在美国，就曾出现过这些“荒唐事”，尽管对此的社会和学界的议论、纷争不断，但在大自然不断地给傲慢的人类以响亮的耳光之后，一些先进的人们开始了反思，自然物能否成为法律关系的主体也成为一个讨论的课题。
在中国，古代哲学中始终将自然观、认识论、人生观和伦理观融为一体。中国古代的论理学中具有浓厚的自然和环境色彩，儒家的“天人合一”、“天人相应|”和“天人和谐”，道家的“人法地，地法天，天法道，道法自然”，等等，都蕴涵着浓厚的生态伦理观念。不同的是，西方几千年来的伦理学鲜有环境思想，他们强调“灵性的提升”，重视“彼岸世界”而轻视现实世界。到近代工业革命

以来，科学技术的发展使西方人产生了征服自然和万物的雄心，接踵而至的环境问题才引起人们的反思。同时，由于科学技术向宏观方面发展，环境科学揭示了人类对生态系统的影响，揭示了环境污染和自然资源破坏给人类以及所有生命形态带来危机的根源，西方人开始思考人与自然环境、地球、宇宙的关系等伦理道德问题，相应产生了以自然的固有权利为价值观的环境伦理学和生态伦理学。
传统上，人们的头脑里一直是存在着人类中心主义观念，认为人类是区别于物、高于其它“低等生物”的“高级灵物”，人类具有动物和植物所没有的智慧和灵性，是上帝的宠儿，世界的主人，宇宙的中心，人们的一切思考、行为都是从“人类中心”出发的，关于环境的价值，在一般意义上人们是从人类社会的经济利用角度去考虑的，自然物——不管是千姿百态的植物，还是活泼灵性的动物，它们的价值都只在于其为人们“所有”。所谓所有权，即包含占有、使用、收益和处分四种权能，自然物在人们的价值体系里面只是客体——主体可以自由摆布的对象。在可以说，在人类征服的力量面前，自然物只有“义务”而没有“权利”，人类在以人类利益为本位的伦理观念指引下，以至尊者的姿态自居，试图以自己的意志驾驭自然、改造自然。由此而及的法律制度中，并无现代所谓的环境法。在西方，以罗马法为滥觞的法律制度中，其发达的民法体系中的物权法就是专门调整人们如何占有支配各种物的法律，所有自然物在人们眼里只是财富。中国古代的法律中没有西方那样精密的民法体系，但“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，自然物的地位也大体上也差不多。中外古代法律中有关环境、自然资源方面的内容，只是为保护人们的财产的。
随着人类社会的不断发展，环境问题逐渐显现出来。恩格斯曾有一段经典的论说，“……我们不要过分陶醉于我们对自然的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。每一次胜利，在第一步都确实取得了我们预期的结果，但是在第二步和第三步却有了完全不同的、出乎预料的影响，常常把第一个结果都取消了。美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了得到耕地，把森林都砍光了，但是他们梦想不到，这些地方今天竟因此成了不毛之地，……”自然界的报复在近代工业革命以来随着人类征服步伐的前进也愈演愈烈，工业化、城市化、人口爆炸、资源耗费以及科技的滥用等酿成了无穷的苦果，人们在咀嚼苦涩的同时不断认识着自然有其自主意志，即所谓自然规律。在自然意志面前，人类的力量永远是那么弱小，原来人类再神通广大也跳不出自然的魔咒——人原本就只是自然世界的一部分。由此，近现代伦理学家们头脑里的思想也在转向，动物的权利、自然物的权利、人类对环境的责任等概念逐渐兴起，千百年来的传统人本主义观受到了挑战，新的环境伦理观——生态利益中心主义产生。
西方环境伦理学的先驱艾庞兹1894年在其论文《人类于兽类的伦理关系》中论述了“人类中心主义的假说”，批判了基督教《创世行》中记述的人类征服地球的行为。被现代美国人誉为“环境伦理学之父”的A.利奥波德在著作《沙乡年鉴》中提出了土地伦理思想，他指出，个人是一个各种相互影响的部分所组成的共同体的成员，土地伦理就是要把人类在共同体中的地位由征服者的角色变成这个共同体中的平等的一员。现代环境伦理学家R.F.那什在《自然的权利》中指出，伦理学应当从认为自然是人类的专有物的思想中转换出来，将其关心的对象扩大到动物、植物、岩石，进而扩大到一般的“自然”或者“环境”，伦理的权利也应当从被限定为人类的自然权进化为构成自然各要素的权利或者自然全体的权利。他认为，人类的伦理思想从创世纪的人类对植物及动物的支配权开始，

经过人类思想发展的历史过程，形成“所有的生物（人类、动物、植物、无生命物）之间的平等性”的环境伦理思想。这些思想的提出尽管还存在一些局限，引起的争议也很大，但是，无疑对人们的观念、人们的行为产生巨大的震动和冲击。近代以来，环保主义、绿色主义运动蓬勃发展，各国的环境立法也逐渐受到重视，并不断发展、完善。18世纪中叶至20世纪初叶以公共卫生和自然资源保护为主，20世纪初叶至60年代以污染防治及生活环境保护为主，70年代以后开始走向全方位的环境保护，即整合型环境立法。不仅如此，环境立法也日益走向国际化，联合国和其他专门的国际环保组织在国际环境法的发展中起着非常重要的作用，各国也日益从全人类、整个地球的高度认识环境问题。在国际法中，不得进行严重破坏人类环境行为的规范已经上升到国际强行法的高度。

当然，到目前为止，人类的法律体系中自然物基本上还是难于成为法律关系的主体，但是，这并不意味着不会有什么突破。当某些人的罪恶行为破坏了小鸟的生存环境，小鸟可以将之告上法庭以求得正义吗？当孤单无助的老人在一只可爱的小狗陪伴下安度晚年后，他能将自己的遗产留给小狗吗？一只能干的猴子可以出色的完成主人交付的工作而让主人不用另行雇佣劳动力，猴子要不要纳税呢？在美国出现的“荒唐事”中，确实有宠物继承遗产的事例，税务局也确实试图向一只能干的猴子征税，小鸟的官司也确实打上了法庭。特别是小鸟的官司，引起了很大的反响。有人说，子非鱼安知鱼之乐，小鸟既无“意思能力”和“行为能力”，谁来代表小鸟打这场官司呢？也有人说，那都是一帮阴险的巫师（律师）为自己捞钱的把戏。
其实，如果要以自然物无“意思能力”和“行为能力”来质疑其“权利能力”，我们可以打一个不太“人道”但却符合“天道”的比方，自然物——至少是有生命的自然物——和植物人、完全失去意思能力和行为能力的精神病人有什么本质的区别呢？更为重要的是，作为自然界的有机组成部分，自然物享有其应有的权利，以维系整个自然的自协调、自演化能力，这是同整体的人类的根本利益相一致的。仅仅从诉讼和法律技术的角度反对自然物的权利是站不住脚的，无行为能力的人的权利可以被代理，自然物的权利为什么不可以呢？硬是要追问“子非鱼安知鱼之乐”，恐怕现有的许多法律制度的根基也要被动摇了。而且，基于利益的一致性，任何一个关心环保、热心公益的人都可以为自然物主张权利。这可能和“公益诉讼”有异曲同工之妙，但却更有深刻而冠冕堂皇的理由，也更能够刺激那些狂妄自大而且贪婪无制的人们的头脑。另外，用得着担心律师成为阴险的巫师吗？为主张小鸟的权利打官司所得的赔偿可以用于“小鸟的生活”——去净化空气、治理污水、种植绿树青草，等等，从中获益的也不仅仅是小鸟，难道小鸟的歌唱不会给你到来甜蜜的微笑吗？小鸟要歌唱，人类要吃饭，这里面并不存在根本不可调和的矛盾。当我们的法律走到这种程度的时候，也许我们才可以说：这真的是个文明社会了——不仅是人类的，也是自然的。